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公益金分配使用要確保社會公益目標
2020-09-10 作者: 馬福云 來源: 經濟參考報

  為籌集社會福利事業發展資金,20世紀80年代我國開始發行社會福利有獎募捐券,90年代發行體育彩票。彩票銷售所得彩票資金通過抽獎部分反饋給彩民以激勵購買、扣除必要行銷及管理費用后所得就是彩票公益金。彩票公益金的分配及其使用是彩票管理的重要內容,也是彩票公益性的重要體現。針對彩票公益金的分配使用中存在的問題,建議對彩票公益金分配使用范疇進行評估,確保使用的社會公益目標;對中央與地方彩票公益金的分配使用重點及范圍進行區分;優化彩票公益金使用結構,強化公益金使用的績效評價及監管。

  彩票公益金的分配現狀

  2001年,財政部會同民政部、體育總局分別確定福彩、體彩公益金基數(當時彩票銷售實行額度管理),基數以內分別由民政、體育部門按照規定用途使用;超過基數的公益金,20%由民政、體育部門分別使用,80%上交財政部,納入全國社?;?,統一管理使用。2006年3月,財政部規定彩票公益金在中央與地方兩者之間按照50:50分配分成,其中中央集中彩票公益金按照60%:30%:5%:5%的比例,分別分配給社會保障基金、中央專項基金、民政部和體育總局;地方分配的彩票公益金實行福彩和體彩分開核算的辦法,由省級財政部門與民政、體育部門研究確定分配原則,并由民政、體育部門分別支配使用。2009年實施的《彩票管理條例》規定:彩票公益金專項用于社會福利、體育等社會公益事業,不用于平衡財政一般預算;彩票公益金按照政府性基金管理辦法納入預算,實行收支兩條線管理。

  根據民政部、國家體育總局、財政部發布的有關彩票公益金使用情況的公告,2019年財政安排中央彩票公益金支出717.58億元。其中,分配給全國社會保障基金464.28億元,分配給中央專項彩票公益金175.92億元,分配給民政部和國家體育總局各38.69億元。

  中央專項彩票公益金的分配范疇多元,包括未成年人校外教育9.2億元、鄉村學校少年宮建設7.39億元、教育助學10億元、大學生創新創業0.5億元、醫療救助18億元、養老公共服務10億元、扶貧事業26.4億元、文化公益事業8億元、殘疾人事業21.99億元、紅十字事業4.37億元、法律援助1.4億元、農村貧困母親“兩癌”救助3.02億元、留守兒童快樂家園0.15億元、出生缺陷干預救助1.5億元、足球公益事業4億元、支持地方社會公益事業50億元。

  民政部本級使用的彩票公益金用于民政社會福利及相關公益事業。其中補助地方項目38.53億元,占比99.6%,包括老年人福利類項目193556萬元,殘疾人福利類項目52063萬元,兒童福利類項目78659萬元,社會公益類項目26023萬元,“三區三州”等專項傾斜資金35000萬元。民政部彩票公益金項目1599萬元,占比0.4%,包括“??倒こ獭敝笇?、服務和評估項目100萬元,涉外送養兒童尋根回訪及中國文化教育項目252萬元,“明天計劃”監督管理服務項目49萬元,助學工程管理服務項目44萬元,“夕陽紅”救助服務項目1000萬元,彩票公益金第三方績效評價、評審和審計項目154萬元。

  國家體育總局本級使用彩票公益金用于開展群眾體育工作和資助競技體育工作。在開展群眾體育工作方面,援建公共體育場地設施和捐贈體育健身器材152327萬元,資助或組織開展全民健身活動100462萬元,組織開展全民健身科學研究與宣傳5555萬元,全國綜合性體育運動會補助10452萬元。在資助競技體育工作方面,奧運爭光計劃綱要保障項目71834萬元,運動隊文化教育與科研740萬元,國家隊轉訓基地改善訓練條件45530萬元。

  我國籌集彩票公益金的半數由地方使用,福彩公益金和體彩公益金分開核算,并由省級財政部門與民政、體育部門研究確定分配原則,由其分別支配使用。以北京市為例,2019年北京市彩票公益金約176683.69萬元,其中福利彩票公益金76175萬元,體育彩票公益金約100508.69萬元。福利彩票公益金優先用于支持發展養老服務,金額58675萬元,比例達到77%;統籌支持助殘、救孤、濟困15600萬元;支持其他社會公益(節地生態安葬)1900萬元。體育彩票公益金資助或組織開展全民健身活動13580萬元,援建和維護公共體育場地、設施26905萬元,捐贈體育健身器材2009萬元,資助群眾體育組織和隊伍建設1067萬元,組織開展全民健身科學研究與宣傳3762萬元,舉辦或承辦區級以上體育賽事15316萬元,改善訓練比賽場地設施條件2870萬元,資助體育后備人才培養19795萬元,支持運動隊參加國內國際運動會10696萬元,按政策調出資金約4508.69萬元。

  彩票公益金分配使用存在的問題

  伴隨我國彩票發行及籌資規模的逐步擴展,彩票公益金分配使用及其監管越來越受到關注,一些問題也逐步顯現。

  首先,如何界定彩票公益金使用涉及的社會公益事業范疇?最初,彩票公益金的籌集使用及其監管局限在民政、體育兩部門內部。2001年,財政部會同民政部、體育總局分別確定福彩、體彩公益金基數,超過基數的公益金80%上交財政部,納入全國社?;?。部分彩票公益金使用開始超出部門范疇,予以統籌使用。2006年,彩票公益金在中央與地方分成基礎上,中央集中彩票公益金的60%被分配給社會保障基金,30%納入中央專項基金,民政部和體育總局分別分配使用其中5%比例的公益金。中央集中彩票公益金的出現以及中央專項基金的分配使用,使得彩票公益金的使用范疇更為多元,也使得彩票發展成為國家彩票。當前,我國彩票公益金覆蓋老年人、殘疾人、婦女、兒童、未成年人、大學生、運動員、普通群眾等眾多社會群體,涵蓋校外教育、教育助學、創新創業、醫療救助、養老公共服務、扶貧、法律援助、出生缺陷干預、貧困母親“兩癌”救助、文化公益、足球公益、涉外送養兒童尋根回訪、助學工程管理服務、開展群眾體育、資助競技體育等眾多社會事項。面對如此多元的社會群體、多元化的社會服務項目,部分項目是否屬于社會公益事業存疑。

  其次,中央與地方彩票公益金的分配使用存在著交叉重復。我國中央與地方之間對彩票公益金使用的財權、事權范圍缺乏劃分,中央集中彩票公益金分配到政府部門后,又轉移給地方政府使用,從而使得中央、地方彩票公益金的分配使用存在較多交叉與重復。例如在養老服務方面,中央專項彩票公益金為養老公共服務撥款,支持地方開展居家和社區養老服務改革試點。民政部本級彩票公益金在補助地方項目中,為老年人福利類項目撥款,用于新建改擴建以服務生活困難和失能失智老年人為主的城鎮老年社會福利機構、城鄉社區養老服務設施、農村特困人員供養服務設施、城鄉社區為老服務信息網絡平臺建設等,還包括支持培育居家和社區養老服務組織機構,提高城鄉居家和社區養老服務覆蓋率,加強基本養老服務保障等。在北京市地方留用福利彩票公益金支出中,優先支持養老業,用于市民居家養老服務卡結算補貼、老年人養老服務補貼津貼、社會辦養老機構床位運營資助、支持分類開展居家養老服務改革試點及街鄉鎮養老照料中心建設補助等項目。在殘疾人事業、社會公益事業、體育公益事業方面都存在中央專項基金、民政或體育部門本級公益金與地方留成公益金分配使用的交叉重復。

  再次,彩票公益金分配使用結構有待優化,使用績效評價及監管有待改善。我國彩票事業發端于社會福利、體育事業財政撥款的短缺,彩票公益金分配使用的基本目標是彌補財政資金的不足。彩票公益金的分配領域、使用范疇大多具有較長的發展過程,是歷史積淀的產物。在新時代,彩票公益金的分配使用領域、范疇有待進一步考量,不同領域的投入比例有待進一步優化。我國彩票公益金的使用多由政府管理部門向財政部門申請,對彩票公益金資助項目的管理以政府主管部門為主,在實踐中資金使用機構擁有較大自主權,一些單位將彩票公益金與財政資金、自籌資金等統籌使用。彩票公益金使用的透明度不高,公開范圍有限,缺乏必要的績效評價制度,也缺乏有效的動態監管機制,這使得彩票公益金分配使用效率不高、績效不明顯。

  彩票公益金分配的改進建議

  基于以上分析,提出如下彩票公益金分配使用的改進建議。

  首先,對彩票公益金分配使用范疇進行評估,確保使用的社會公益目標。我國彩票公益金分配面對眾多不同的社會群體,面向多元化社會事務,使得其社會公益性使用存疑。例如中央集中彩票公益金的60%被分配給社會保障基金,而諸多學者提出這不符合彩票公益金“不用于平衡財政一般預算”的規定,也與彩票籌資初衷相背離。同時,彩票公益金的規模不斷增長,新時代人們社會需求的變化等要求對彩票公益金使用范疇進行科學評估,將彩票公益金更多地向救助、扶貧、環保等財政資金短缺的領域傾斜,滿足弱勢群體及社會整體發展需求,確保其公益性使用。另外,隨著彩票發行規模擴大,問題彩民帶來的負面效應開始發酵,彩票公益金也需解決這一問題,彰顯其社會責任的目標。

  其次,對中央與地方彩票公益金的分配使用重點及范圍進行區分。目前中央和地方彩票采取50%:50%的方式分配彩票公益金,中央集中的彩票公益金、民政與體育部門配置的彩票公益金也大多轉由地方實際使用??紤]到我國社會福利、公益事業大多屬于地方政府的事權范圍,地方最終獲得較多彩票公益金的分配是合理的。但是,我國不同地域、省份、地區間存在較大城鄉、地域區別,這就需要中央與地方在彩票公益金分配使用上進行統籌,而非在相似項目上交叉重復。中央在評估地方社會福利、公益事業發展資金需求基礎上,將彩票公益金更多向中西部、農村、貧困地區傾斜,平衡地區間、城鄉間社會福利投入資金的差距,推動國家整體社會福利、公益事業的均衡發展。

  再次,優化彩票公益金使用結構,強化公益金使用的績效評價及監管。在新時代,社會主要矛盾發生變化,人民群眾的美好生活需求出現新期待。這就要求對現行彩票公益金分配領域、使用范疇進行評估,將彩票適度向中低收入者、農民工等弱勢群體的福利傾斜,優化公益金使用結構。要考慮提高彩票公益金的使用績效,通過科學論證,把有限的彩票公益金投放到最適合領域中去。在彩票資金投向正確的同時,需強化監管,確保資金使用過程中的高效,確保扶弱項目等的后續支持。要考慮提高資金的利用效率,減少資金沉淀率,盡量減少資金撥付的中間環節,減少行政管理費用支出,提高公益金整體的使用績效。

 ?。ㄗ髡邽橹泄仓醒朦h校<國家行政學院>社會和生態文明教研部社會建設教研室主任、教授)

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